Z natury położenia Polski jest charakter rządu aż do zwołania Sejmu Ustawodawczego prowizorycznym i nie dozwala na wprowadzenie głębokich zmian społecznych, które uchwalić może tylko Sejm Ustawodawczy. Przekonany, że twórcą praw narodu może być tylko Sejm, żądałem zwołania go w możliwie krótkim, kilkumiesięcznym terminie.
Józef Piłsudski
W chwili przyjazdu do Warszawy Józefa Piłsudskiego istniało w kraju kilka ośrodków władzy, z których żaden nie był w stanie sprawować rzeczywistych rządów w całej Polsce, bądź to ze względu na regionalny charakter (np. Polska Komisja Likwidacyjna w Galicji), bądź też ze względu na ograniczenie bazy społecznej (Rada Regencyjna, Tymczasowy Rząd Ludowy w Lublinie).
Jedynie Piłsudski dysponował odpowiednim autorytetem, poparciem społecznym i wizją państwa polskiego, aby wziąć w swe ręce władzę, która – mówiąc obrazowo – leżała na ulicy. Podporządkowały mu się, a następnie rozwiązały, zarówno konserwatywna i niepopularna Rada Regencyjna, jak i lewicowy Tymczasowy Rząd Ludowy. 14 listopada 1918 r. Piłsudski wydał oświadczenie określające podstawową kwestię ustroju państwa polskiego: Polska miała być republiką parlamentarną. Zapowiadał w nim ponadto jak najszybsze zwołanie Sejmu Ustawodawczego. Jednocześnie powołał rząd lewicowy (lecz nie rewolucyjny), który miał się zająć administracją kraju, przygotowaniem wyborów i wprowadzaniem w życie najbardziej niezbędnych reform społecznych.
22 listopada 1918 r. rząd wydał dekret o najwyższej władzy reprezentacyjnej Republiki Polskiej, zatwierdzony przez Piłsudskiego. Podtrzymano w nim stwierdzenie, że Polska jest republiką i ogłoszono, że do zwołania Sejmu Ustawodawczego najwyższą władzę w państwie sprawować będzie Tymczasowy Naczelnik Państwa – Józef Piłsudski. Nazwa urzędu nawiązywała do tradycji Tadeusza Kościuszki – Naczelnika Siły Zbrojnej Narodowej w powstaniu 1794 r. Piłsudskiemu przyznano prawo mianowania rządu odpowiedzialnego przed nim samym. Władzę ustawodawczą na razie pełnić miał rząd za pomocą dekretów zatwierdzonych przez Naczelnika Państwa. Piłsudskiemu przyznano więc bardzo szerokie uprawnienia.
Już 28 listopada 1918 r. ogłoszono ordynację wyborczą do Sejmu Ustawodawczego. W wyborach do jednoizbowego parlamentu po raz pierwszy miały wziąć udział kobiety. Wybory do Sejmu Ustawodawczego wyznaczono na 26 stycznia 1919 r. Na wszystkie skargi i przekonywania polityków, że tylko kierunek przez każdego z nich reprezentowany wyraża prawdziwą wolę narodu, Piłsudski miał tylko jedną odpowiedź. (…) „Słuszność Waszych twierdzeń – wykażą wybory”. (…) Piłsudski przyjmował wszystkich, rozmawiał z każdym – wspominała Aleksandra Piłsudska.
10 lutego 1919 r. Józef Piłsudski otworzył pierwsze posiedzenie Sejmu Ustawodawczego i wygłosił exposé, dotyczące m.in. zasad polityki zagranicznej Polski. 20 lutego, na trzecim posiedzeniu Sejmu Ustawodawczego, Piłsudski złożył rezygnację z urzędu Tymczasowego Naczelnika Państwa, na co sejm zareagował, wyrażając mu podziękowanie za działalność na tym stanowisku i powierzając sprawowanie urzędu Naczelnika Państwa aż do uchwalenia konstytucji. Władza Piłsudskiego została przy tym uszczuplona, co regulowała uchwalona „mała konstytucja”, określająca zakres kompetencji sejmu i Naczelnika Państwa. Jednocześnie z przyjęciem „małej konstytucji” sejm specjalną uchwałą jednomyślnie wyraził Piłsudskiemu podziękowanie za pełne trudów sprawowanie urzędu w służbie dla Ojczyzny. Józef Piłsudski pozostał na stanowisku Naczelnika do grudnia 1922 r., kiedy przekazał uprawnienia głowy państwa wybranemu Prezydentowi Rzeczypospolitej Polskiej, Gabrielowi Narutowiczowi.
Pierwszy rząd polski utworzony po odzyskaniu niepodległości, Warszawa, 18 listopada 1918 roku
Józef Piłsudski i Ignacy Jan Paderewski w drodze na otwarcie Sejmu Ustawodawczego, Warszawa 10 lutego 1919 roku
Gmach Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej
Józef Piłsudski otwiera Sejm Ustawodawczy, Warszawa 10 lutego 1919 roku
Konstytucja Marcowa z 17 marca 1921 roku